深度观察 | 后补贴时代我国生物质能发展思考(一)———政策篇

随着我国生态文明建设、乡村振兴战略和环境污染防治攻坚战的深入推进，各类有机废弃物的无害化、减量化和资源化（能源化）利用已引起中央和地方重视。通常大家所讲的有机废弃物，主要包括农业废弃物、林业废弃物、有机生活垃圾（餐厨、厨余、果蔬）、畜禽粪污、生活污水污泥和工业有机废渣废液等。

现有政策框架已不能支持生物质能产业健康可持续发展，单靠可再生能源发展基金已是杯水车薪。生物质能发展初期，可再生能源发展基金功不可没，对有机固废能源化利用产业起到了积极推动和促进作用，但随着可再生能源发展基金补贴缺口越来越大，已严重制约了有机废弃物能源化利用产业的发展。到2020年底，国家可再生能源发展基金补贴缺口预计将突破3000亿元，拖欠生物质发电行业补贴将达到470-500亿元。生物质发电企业，特别是民营发电企业将面临更加严峻的生存压力。

生物质能搭载可再生能源发电政策“顺风车”，导致产业发展严重不平衡。国家设立可再生能源发展基金的初衷，主要是为了发展风电光伏等可再生能源，解决我国能源结构转型问题，而非有机废弃物能源化利用，这就给生物质能发展带来定位上的错位，我们发展生物质能是主要解决能源问题还是环境问题。如果是解决能源问题，特别是电能问题，显然是用生物质能发电的高成本“短板”与其它可再生能源发电进行同台竞争，发电之路是越走越难。若发展生物质能非电利用，国家又没有类似可再生能源发电方面的普惠支持政策，生物质能的环保、社会、民生价值属性在整个产业链上没有得到充分体现，其高成本、低竞争力依然是制约生物质能规模化、产业化发展的最大障碍。这种夹缝求生存的发展窘境，造成了生物质能发电利用竞争力不强，发展规模受限，非电利用更是没有规模，这个产业是“叫好不叫座”。

发展责任主体不明确。由于生物质能产业链相对其它可再生能源较长，在方案出台之前，产业发展遇到的最大问题是责任主体不够明确。行业长时间的畸形错位发展，给行业人的感觉是国家层面重视不够，地方心有余而力不足，产业发展现状呈现出“姥姥不疼，舅舅不爱”的尴尬局面。站在国家层面，发展生物质能主要是解决地方环境和民生问题，在中央财政没有能力去继续支持这个产业时，地方政府就应该把“孩子抱走“。而地方政府认为，生物质能属于国家可再生能源发展基金支持范畴，各省每年都将征收的可再生能源电价附加上交到中央财政，地方很想支持，但苦于没有资金来源。这种“踢皮球”式的发展现状，很大程度制约着生物质能产业发展，更别谈高质量发展了。

公平支持生物质能多元化利用。无论是发电、供热，还是制油、制气，其目的都是对各类有机废弃物进行无害化、减量化处理和资源化利用。国家在出台产业支持政策时，一定要考虑到政策的普适性和公平性。在同等支持政策和合法合规前提下，选择何种技术路线，采用什么样的处理方式，后端产出何种产品，由市场决定。这种机制有利于促进产业技术进步、商业模式创新和生物质能高附加值利用。

政策须充分体现生物质能的环境、民生和社会价值。生物质能作为能源产品，具有商品属性，要符合市场经济发展规律，本身无可厚非，但同时又承担着处理城乡各类有机废弃物的重任，其环境、民生和社会属性同样也需要在产业价值链中得到充分体现。正确处理好生物质能社会、商品属性二者关系，对生物质能可持续和高质量发展至关重要，也尤为迫切。笔者认为，把现有以补贴工程建设和补贴后端产品为主的支持模式逐步过渡为按有机废弃物处理量向废弃物处理者支付“废物处理费”的商业模式，将从根本上解决生物质能的可持续发展和自身市场竞争力问题，从而回归发展生物质能的初心和自身定位。按照“谁污染谁付费，谁处理谁收益”的环境治理思路，建立城乡各类有机废弃物有偿处理机制，将有机废弃物处理支出逐步纳入地方政府一般公共预算。

妥善处理好在运和在建项目的电价补贴。在运和在建项目是企业按国家原有支持政策建设运营的生物质发电项目，如何保障这些项目能够及时足额获得可再生能源电价补贴，是全体行业人多年来的渴望和期盼。在开源层面，有关部门除了加大可再生能源发展基金电价附加征收力度外，需尽快推动发行可再生能源发电补贴债券工作。在节流层面，出台生物质能发电转型升级支持政策，鼓励支持更多存量项目转型为热电联产，开展隔墙售电和综合能源服务等市场化增值业务，提升项目持续盈利能力，逐步减轻对电价补贴依赖。